« Il est désormais temps de faire avancer avec audace l'intégration de l'Ukraine à l'Union européenne grâce à des solutions innovantes constituant des étapes immédiates. » Le 21 mai dernier, le chancelier allemand Friedrich Merz proposait un statut intermédiaire pour l'Ukraine. En tant que « membre associé », elle pourrait participer de manière accélérée à toutes les institutions, mais sans avoir le droit de vote. Elle bénéficierait ainsi de la clause de défense mutuelle prévue à l'article 42 du traité de l'Union, en court-circuitant l'épineux processus d'adhésion prévu à l'article 49 du même traité. L'initiative de M. Merz rejoint les pressions de l'exécutif européen à Bruxelles. Ainsi la commissaire européenne chargée de l'élargissement, Mme Marta Kos, déclarait-elle le 17 mars qu'elle ouvrait tous les chapitres de la négociation de « manière informelle », avant même que les États se prononcent.
Inédit, un tel raccourci balaierait le débat sur les réformes jugées par beaucoup nécessaires avant tout nouvel élargissement, après les sept précédents qui ont fait passer l'Union de six à vingt-huit membres — vingt-sept depuis le retrait du Royaume-Uni en 2020. Le dispositif comprend normalement trois grandes étapes : la candidature, les négociations puis l'adhésion. Pour être candidat, il faut être un État situé en Europe (au sens géographique large, jusqu'en Transcaucasie), respecter et promouvoir les « valeurs européennes » et recueillir l'unanimité des membres. Aujourd'hui, neuf pays ont ce statut, dans l'ordre suivant : Turquie, Macédoine du Nord, Monténégro, Serbie, Albanie, Ukraine, Moldavie, Bosnie-Herzégovine et Géorgie. La candidature déposée par le Kosovo en 2022 n'a pas reçu l'approbation des Vingt-Sept, dont cinq pays ne le reconnaissent pas comme État indépendant. Le 29 août dernier, les Islandais ont rejeté par référendum la reprise des discussions avec l'Union, qui avaient été interrompues en 2013. Les Suisses ont refusé de rejoindre l'Union par une votation de 1992, ainsi que les Norvégiens à deux reprises, lors des référendums de 1972 et 1994.
Débutent ensuite les pourparlers, entamés par exemple par la Turquie dès 2005, mais officiellement au point mort depuis 2019. Avec l'Ukraine, le lancement formel des négociations a été possible fin 2023, lorsque le premier ministre hongrois a quitté la salle du Conseil européen afin de ne pas briser le consensus requis sans perdre la face. Mais jusqu'à sa défaite aux élections d'avril dernier, M. Viktor Orbán s'opposait à l'ouverture de discussions concrètes par « chapitres ». Son successeur, M. Péter Magyar, y a consenti en échange de l'engagement de l'Ukraine à rétablir les droits linguistiques et culturels de sa minorité hongroise. Le 15 juin dernier, les échanges ont commencé sur le premier groupe de chapitres : appareil judiciaire et droits fondamentaux, marchés publics, statistiques et contrôle financier. À cela s'ajoute, depuis le 14 juillet, celui concernant les relations extérieures. M. Magyar a toutefois déclaré vouloir prendre le temps nécessaire et ne pas autoriser les négociations sur tous les points en même temps.
La Commission mène les débats tout en informant le Conseil et le Parlement européens. On considère un chapitre « clos » lorsque le pays candidat a montré qu'il appliquait bien l'« acquis communautaire » ou que celui-ci serait mis en œuvre avant la date de l'adhésion. Des dispositions transitoires sont en général mises en œuvre par l'adoption de lois dans le pays concerné, encouragée par des subventions européennes suivant divers programmes que l'Union promeut pour les candidats. Plusieurs appréciations de la Commission suscitent des controverses. Par exemple quand celle-ci considère le système électoral ukrainien comme « équitable et libre » alors qu'aucune élection n'a pu avoir lieu depuis l'invasion russe en février 2022, ce qu'a récemment déploré le ministre de la défense démissionnaire Mykhaïlo Fedorov.
Une fois tous les chapitres clos, l'adhésion requiert encore l'approbation du Conseil (à l'unanimité des gouvernements) et du Parlement. Elle fait l'objet d'un traité qui doit être signé puis ratifié par le candidat et chacun des pays membres. En France, depuis 2005 (article 88-5 de la Constitution), le président peut choisir une ratification par référendum ou la convocation du Congrès, l'approbation du traité d'adhésion devant réunir dans ce cas une majorité de trois cinquièmes de l'Assemblée nationale et du Sénat réunis.